| Pierre Musso
Professeur de Sciences de l’information et de la Communication à l’Université de Rennes II
Dans l’océan des 5000 chaînes de télévision actives dans l’Europe « des 27 », il existe une très grande diversité et même une hétérogénéité des services publics audiovisuels nationaux et régionaux, avec des différences marquées dans la régulation, les financements ou le développement technologique, entre les pays d’Europe du Nord et les pays méditerranéens.
1. L’évolution comparable des services publics de télévision en France et en Italie.
Les télévisions française et italienne ont connu un cheminement comparable de l’après-guerre au milieu des années 1970. Les deux pays ont à l’origine, lié télévision et politique par le biais d’un monopole monolithique gérant le service public audiovisuel. L’information fut mise sous la tutelle du pouvoir politique. Après 1968, les deux pays ont dérégulé ce système au nom de l’indépendance ou de « l’autonomie » des médias, soutenue par la critique libéralo-libertaire de l’étatisme identifié au monopole. L’Italie pionnière dans la dérégulation de son système audiovisuel, a servi de laboratoire.
Jusqu’à la fin des années 1960, le monopole fut considéré comme le garant du pluralisme, car il était censé écarter la double menace de la propagande et de la mainmise des « forces de l’argent » (Léon Blum). A la fin des années 1960, les critiques du monopole public convergent pour poser l’équation suivante : « monopole public = monopole politique » (du gouvernement). Une nouvelle période s’ouvre au début des années 1990. Elle est marquée par la concentration de l’audiovisuel privé et l’affaiblissement réciproque de la télévision publique.
A la différence des pays anglo-saxons, la télévision n’a cessé d’être réorganisée en Italie comme en France, depuis l’après-guerre autour de trois conceptions politiques successives du pluralisme. Tout d’abord, le modèle d’origine, celui du monopole monolithique, a confondu service public et monopole. Puis, avec la dérégulation et la concurrence, l’apparition de la néo-télévision commerciale est associée à la multiplication des chaînes essentiellement financées par la publicité. Enfin, ce fut le développement des chaînes à péage dont Canal Plus a été le moteur des deux côtés des Alpes et le développement des « groupes champions » privés. En France, cinq groupes de communication dominent le marché : Bouygues, Lagardère, Vivendi, RTL-Group et Bolloré. En Italie, la situation est plus simple car le groupe Fininvest maîtrise le marché de la télévision commerciale.
De même, depuis l'après-guerre, la télévision a connu des deux cotés des Alpes, trois modes successifs de financement : public à son origine avec la redevance, ce financement est devenu mixte - redevance et publicité - durant les années 1960, avant la multiplication à la fin des années 80, des offres de télévision payées directement par le téléspectateur-client. La redevance, première ressource jusqu’en 1980, est la plus faible aujourd’hui. La publicité a explosé après 1980, avec la création de chaînes commerciales, mais stagne en valeur relative depuis. Enfin, le paiement direct par le consommateur est devenu la première ressource de financement de la télévision.
Le champ du secteur public a été sensiblement réduit. Le service public ne s’est pas vraiment « libéré » de sa tutelle politique sur l’information. L’adoption d’une logique managériale d’entreprise et la concurrence accrue avec les chaînes commerciales nationales, ont conduit à une interrogation de fond sur la « qualité », l’identité, et même pour certains, sur la légitimité d’un service public audiovisuel. Si la loi du 1er août 2000, adoptée sous le gouvernement Jospin, a donné une définition intéressante des missions du service public, sa portée pratique fut réduite (* - 1 ).
La France et l’Italie ayant établi dès l’origine, un rapport spécifique entre le pouvoir politique et la télévision - que l’on ne retrouve pas dans les autres pays européens - la dérégulation de ce système a eu une portée plus profonde, à la fois économique, culturelle et politique. Cette exception franco-italienne a engendré deux « anomalies » : d’un côté, cette inversion a permis l’émergence d’un empire médiatique, la Fininvest de Berlusconi contrôlant la télévision commerciale, et d’un autre, elle a permis la première privatisation d’une grande chaîne publique, TF1. Mêmes modèles d’origine, même renversement par la dérégulation et mêmes résultats exceptionnels.
2. La réforme française du 5 mars 2009 relative « au nouveau service public de la télévision », initiée par le Président Sarkozy.
Cette nouvelle réforme poursuit un triple objectif : économique, politique et culturel. Il s’agit d’abord de soutenir « les groupes champions » comme l’a déclaré le Président Sarkozy : « Mon souhait c’est que les groupes d’audiovisuels privés soient puissants ». Ensuite, la nomination et la révocation après avis, du Président de France Télévisions par le Président de la République lui-même, marque la reprise en main étatique de la télévision publique. Enfin, avec la suppression de la publicité sur le secteur public, il s’agit de « déconnecter » la télévision publique du marché et de la course à l’audience, au nom de la « qualité » et de la « culture ». Cette réforme conduit ainsi à opposer deux types de télévision. D’un côté, il devrait y avoir une télévision publique pédagogique et culturelle, dont l’Etat définirait en partie la programmation et nommera le Président, bref une « télé d’Etat », et de l’autre, une télévision commerciale, allégée de nombreuses obligations : d’un côté, une « télé-école » adressée à un téléspectateur-élève, et de l’autre, une « télé-caddy », destinée à un téléspectateur-consommateur.
La suppression progressive de la publicité à France Télévisions risque faute de recettes pérennes, d’aboutir à un affaiblissement du service public, voire à la réduction de son périmètre et à son auto-amputation. Cette loi fragilise l’économie de la télévision publique structurellement sous-financée, le montant de la redevance étant un des plus faibles d’Europe (116 euros, contre une moyenne européenne de 161 euros). Il aurait fallu augmenter de 45 euros au moins la redevance pour compenser la perte de recettes publicitaires ! Il existe peu d’exemples de télévisions publiques fonctionnant sans publicité, et lorsque c’est le cas, la redevance est bien plus élevée comme au Danemark ou à la BBC qui dispose d’un budget annuel de près de cinq milliards d’euros.
L’équation économique de la compensation est complexe et mal garantie. La première ressource compensatoire est une taxe de 0,9% sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (fournisseurs d’accès à l’Internet et opérateurs de télécommunications). La deuxième ressource de compensation est une taxe de 3% sur les recettes publicitaires supplémentaires des chaînes privées. Enfin, une indexation de la redevance a été adoptée qui permettra de la porter à 120 euros en 2010. Avec une telle équation financière, il semble difficile d’améliorer la qualité des programmes et les investissements dans les nouvelles technologies et la création audiovisuelle. De plus, la Commission européenne a annoncé qu’elle ouvrait une enquête sur ce type de financement, ce qui fait peser une menace supplémentaire sur cette compensation.
3. Les positions européennes sur le service public de l'audiovisuel et leurs limites.
L’absence d’identité culturelle commune, la diversité linguistique et l’absence de la communication audiovisuelle dans le Traité de Rome et dans l’Acte Unique de 1986, ont concouru à l’affaiblissement des services publics. Certes le Traité de Maastricht a introduit la possibilité de l’intervention communautaire dans l’audiovisuel, mais l’Europe donnant la priorité au principe de « la concurrence libre et non faussée », a favorisé les politiques de dérégulation et tend à marginaliser les services publics considérés comme des exceptions au principe de la concurrence.
La définition même des services publics varie selon les pays. Quant à la politique audiovisuelle de l’Union Européenne, elle ne fait guère de place aux services publics réduits aux « Services d’Intérêt Economique Général » (SIEG) qui relèvent sauf exception, du droit de la concurrence. Cela a favorisé le « laisser-faire » dérégulateur. Le droit communautaire ne distingue pas les télévisions privées et publiques et considère que la publicité est le mode ordinaire de leur financement. D’où le principe de la prohibition des « aides d’Etat ». Dès lors la contestation principale de la Commission porte sur le double financement des services publics par la publicité et le financement public. C’est ce qui explique aussi les réformes française et espagnole de 2009.
Le Traité d’Amsterdam de 1997 a infléchi cette orientation strictement économique, en soulignant que « la radiodiffusion de service public dans les Etat membres est directement liée aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque ainsi que la nécessité de préserver le pluralisme des médias ». Cela a permis d’autoriser le financement public sous deux réserves : l’existence de missions des services publics et la non-altération des règles de la concurrence. La directive SMA (« Services médias audiovisuels ») de décembre 2007 qui a remplacé la directive « TSF » de 1989, favorise le développement des espaces publicitaires et l’interruption publicitaire des programmes.
Ceci dit, la prévalence du droit de la concurrence a été constamment réaffirmée, y compris dans les communications de la Commission de 2001 sur la radiodiffusion publique et de 2009 « sur l’application aux services publics de radiodiffusion relatives aux aides d’Etat ». Le Traité de Lisbonne n’infléchit pas le droit communautaire sur ce point clef. Un vrai déficit des politiques européennes demeure en matière de politiques audiovisuelles, accompagné d’un strict contrôle de la Commission sur les financements. Depuis 2006, les télévisions publiques néerlandaise, danoise, autrichienne flamande et irlandaise ont été mises en demeure d’expliquer leur mode de financement. Le risque majeur pour les chaînes publiques, c’est l’asphyxie financière et in fine, leur possible marginalisation sur le modèle nord-américain du Public Broadcasting Service (PBS).
Dans ce contexte, la création d’une chaîne publique européenne, semble relever de l’illusion, notamment parce que les goûts des publics demeurent nationaux/régionaux et que la diversité linguistique et culturelle est une réalité profonde de l’Europe. Il faut aussi constater les échecs précédents, à l’exception d’ARTE, chaîne franco-allemande et non européenne, et d’Euronews qui sert plus d’agence que de véritable chaîne. Enfin, l’élargissement à « l’Europe des 27 », voire des « 29 », ne peut que multiplier les difficultés. Certes les groupes privés audiovisuels se concentrent et intègrent verticalement toute la filière multimédia, mais face à ces concentrations, la recherche d’une fusion des chaînes publiques semble une piste vaine.
Trois propositions principales pourraient être avancées :
a) C’est moins du côté de l’édition/programmation que du côté de la production et de la création que l’Europe pourrait développer son action, en soutenant une politique industrielle favorisant l’émergence un pôle public-privé des industries audiovisuelles pour contrebalancer l’hégémonie nord-américaine dans ce domaine.
b) Les télévisions publiques partageant les mêmes fondements et les mêmes finalités, pourraient dans le cadre de l’UER, intégrer des obligations de production et de diffusion et de co-financement des œuvres.
c) Une charte type des missions de service public pourrait être adoptée afin de sanctuariser leur existence institutionnelle. Les services publics sont un élément majeur de la démocratie, du pluralisme, de la liberté d’expression et d’information, et des cultures européenne, et ne devraient plus être traitées comme des entreprises banalisées dans un marché unique. Cette charte devrait inscrire comme principe fondamental l’indépendance politique des secteurs publics européens, en s’inspirant du modèle de la BBC. Comme l’a souhaité le Conseil des ministres de Reykjavik en mai 2009, à l’initiative du Conseil de l’Europe, il s’agirait d’instaurer « une réelle indépendance éditoriale et d’une autonomie institutionnelle » des services publics.
Les coopérations des services publics européens appuyés par l’UER et le Conseil de l’Europe sont de nature à faire contrepoint (contrepoids ?) à l’évolution libérale du droit communautaire.
Conclusion
L’accentuation néo-libérale de la réglementation communautaire a plutôt favorisé la dérégulation des services publics qualifiés de « SIEG » (télécommunications, transports, énergie). Cette fragilisation de la sphère audiovisuelle publique favorise la formation d’un modèle de type nord-américain avec un PBS de qualité mais marginal, l’existence de grands groupes privés très concentrés et la formation d’une autorité de régulation unique et puissante. Ce scénario tendanciel se développe en Europe, de façon paradoxale puisque le principe de « la concurrence libre et non faussée » est dans les faits, combiné au soutien que les Etats-membres apportent à « leurs groupes-champions » au nom des politiques industrielles, à l’instar de RTL-Group, Bouygues-TF1, Fininvest ou de News Corp. Ainsi l’Europe audiovisuelle est-elle placée pour l’instant dans une position schizophrénique, tiraillée entre le principe fondateur de la concurrence, le soutien industriel à ses champions, et le maintien de services publics comme piliers de la démocratie.
Notes (* - 1 )
On y trouve une définition intéressante des chaînes publiques qui « offrent au public, pris dans toutes ses composantes, un ensemble de programmes et de services qui se caractérisent par leur diversité et leur pluralisme, leur exigence de qualité et d'innovation, le respect des droits de la personne et des principes démocratiques constitutionnellement définis.
Elles présentent une offre diversifiée de programmes en modes analogique et numérique dans les domaines de l'information, de la culture, de la connaissance, du divertissement et du sport. Elles favorisent le débat démocratique, les échanges entre les différentes parties de la population ainsi que l'insertion sociale et la citoyenneté. Elles assurent la promotion de la langue française et mettent en valeur le patrimoine culturel et linguistique dans sa diversité régionale et locale. Elles concourent au développement et à la diffusion de la création intellectuelle et artistique et des connaissances civiques, économiques, sociales, scientifiques et techniques ainsi qu'à l'éducation à l'audiovisuel et aux médias.
“ Elles assurent l'honnêteté, l'indépendance et le pluralisme de l'information ainsi que l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans le respect du principe d'égalité de traitement et des recommandations du Conseil supérieur de l'audiovisuel.
“ Les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, pour l'exercice de leurs missions, contribuent à l'action audiovisuelle extérieure, au rayonnement de la francophonie et à la diffusion de la culture et de la langue françaises dans le monde. Ils s'attachent à développer les nouveaux services susceptibles d'enrichir ou de compléter leur offre de programmes ainsi que les nouvelles techniques de production et de diffusion des programmes et services de communication audiovisuelle. ”
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Links :
Aides d'État: la Commission approuve le versement immédiat d'une subvention à France Télévisions et ouvre une enquête approfondie sur le mécanisme de financement à long terme
Bruxelles, le 1 er septembre 2009
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/1264
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