2. SPT et aides d’État
Il est indéniable qu’au cours des dernières années le secteur de la radiodiffusion a subi de profondes mutations et que le progrès technologique a modifié les marchés de la radiodiffusion et de l’audiovisuel. De plus, les contenus en ligne, ainsi que d’autres nouveaux projets des organismes publics de radiodiffusion financés par des fonds publics, ont donné lieu à plusieurs plaintes de la part des acteurs du marché. La question fondamentale consiste à savoir si tous ces nouveaux services et contenus des opérateurs publics qualifient cette offre comme étant essentiellement destinée à quelqu’un, à une entité désignée dans l’introduction et le champ d’application du document comme étant le « consommateur ». La communication de la Commission sur les aides d’État utilise le terme à quatre reprises en quelques lignes (!). Quoi qu’il en soit, il s’agit d’un retour sur le questionnement de la notion d’audience et de public : «(…) La fourniture de services audiovisuels tend à converger, les consommateurs étant de plus en plus souvent en mesure soit d’accéder à plusieurs services via une seule plateforme ou un seul appareil, soit d’accéder à un service donné via une multitude de plateformes ou d’appareils. La diversité croissante des possibilités offertes aux consommateurs pour accéder au contenu multimédia a conduit à une multiplication des services audiovisuels et à une fragmentation de l’audience. Les nouvelles technologies ont permis d’améliorer la participation des consommateurs. Le modèle traditionnel de consommation passive a évolué progressivement vers une participation active et l’exercice d’un contrôle du contenu par les consommateurs.»
Bien que plusieurs plaintes des acteurs du marché aient déjà été enregistrées, il est indispensable que les citoyens européens portent eux aussi plainte contre cette façon déjà ancienne de concevoir aussi bien le service public de télévision que sa mission vis-à-vis de la citoyenneté. Comme nous l’avons déjà évoqué, le service public se justifie et se légitime précisément parce qu’il se distingue des opérateurs commerciaux, ayant pour objectif ultime de servir l’intérêt public et, dirais-je, les citoyens (surtout les moins pourvus de ressources culturelles et économiques) et non pas les consommateurs…Ceux-ci disposent d’un marché de milliers de chaînes privées, où ils pourront certainement trouver leur bonheur.
En ce qui concerne le rôle du service public de radiodiffusion, il est vrai que les garanties d’indépendance de la radiodiffusion revêtent une importance cruciale, mais il n’est pas sûr – tout du moins dans le cas portugais – que cela ait toujours lieu sans complications. Il faut dire que l’histoire du service public portugais est une histoire de forte dépendance – tout d’abord vis-à-vis de la dictature (1957-1974), puis du système politico-partidaire et du gouvernement en contexte démocratique. De ce point de vue, il n’est pas du tout linéaire de penser, comme le prétend le texte de la communication, que « la radiodiffusion est généralement perçue comme une source d’information fiable et représente la principale source d’information d’une partie non négligeable de la population ». D’ailleurs, les résultats des études (Eurobaromètre inclus) ne confirme pas une telle perception : « Les Européens font majoritairement confiance à leur télévision (52 %) et plus encore à leur radio (60 %). Ils sont en revanche divisés quant à leur presse écrite (44 % lui accordent leur confiance, contre 49 % qui ne le font pas) et internet (33 % font confiance à ce média, contre 35 % qui expriment un avis opposé ».
Le paragraphe 12 du document de la Communication de la Commission est très révélateur. La CE reconnaît « l’importance de la radiodiffusion de service public pour la vie sociale, démocratique et culturelle dans l’Union européenne ». Comme le dit le texte, le service public de radiodiffusion doit « bénéficier des avancées technologiques », apporter « au public les avantages des nouveaux services audiovisuels et services d’information ainsi que des nouvelles technologies » et s’engager en faveur « du développement et de la diversification des activités à l’ère du numérique ». Enfin, « le service public de radiodiffusion doit être en mesure de continuer à proposer un large éventail de programmes, conformément à sa mission telle que définie par les États membres, afin de s’adresser à la société dans son ensemble; dans ce contexte, il est légitime que le service public de radiodiffusion s’efforce de toucher un large public ».
À nouveau, se pose la question du public versus les audiences. À ce sujet, on se doit d’être un peu plus précis : qu’est ce que la Commission entend par « un large éventail de programmes » et aussi par « un large public » ? Est-ce un large éventail de programmes qui reproduit l’offre privée (comme il arrive fréquemment chez les opérateurs publics européens) ou, au contraire, des programmes que se distinguent clairement de l’offre commercial ? Et qu’est-ce qu’un « large public » ? En langue portugaise, le document évoque des « amplas audiências », ce qui n’est pas la même chose, si l’on rejoint Daniel Dayan dans la distinction entre les deux notions. Comme le dit Dayan, l’audience est le double obscur du public. C’est tout un programme. Tout d’abord, l’audimétrie est un pur système de marché, auquel ne peut se soumettre la mission du SPT.
Revenons à la définition de la mission de service public. Selon le document de la Commission (paragraphe 6.1), « la description de la mission de service public devrait être suffisamment précise pour permettre un contrôle effectif de son respect par les autorités des États membres ». Dans le même paragraphe, il est également stipulé que les activités faisant partie de la mission de service public doivent être clairement définies. La problématique réside ici autour des notions d’« activité » et de « programme ». Est-ce que, à la base, n’importe quel programme peut être considéré comme un contenu compatible avec le service public de télévision ? De par l’expérience portugaise, il semble bien que non. Mais ici, le document de la Commission nous précise uniquement, invoquant le protocole d’Amsterdam, que « le service public donné est chargé de fournir une programmation étendue et une offre équilibrée », ce qui, d’ailleurs, serait « conforme à l’objectif d’assurer la satisfaction des besoins démocratiques sociaux et culturels de la société et de garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique». Le mandat et les compétences de service public restent ainsi bien trop vagues, à moins que la définition du SPT ne dépasse pas le concept de service d’intérêt économique général – c’est-à-dire, les normes de la concurrence – ce qui, de notre point de vue, est une manière non-conforme et manifestement insuffisante de définir le service public de télévision ou le public service media.
Notre doute est expressément confirmé par le paragraphe 48, où il est spécifié que le rôle de la Commission se borne à « contrôler » s’il y a ou non « erreur manifeste », c’est-à-dire, s’il y a ou non des « activités » qui ne peuvent être considérées comme faisant partie intégrante de la mission de service public : « Il ne lui appartient pas de décider quels programmes doivent être diffusés et financés en tant que services d’intérêt économique général ni de remettre en cause la nature ou la qualité d’un produit donné. Toutefois, il y aurait erreur manifeste dans la définition de la mission de service public si celle-ci comprenait des activités dont on ne pourrait pas raisonnablement considérer qu’elles satisfont - pour reprendre les termes du protocole d’Amsterdam - les “besoins démocratiques, sociaux et culturels de chaque société”. Ce serait par exemple le cas de la publicité, du commerce électronique, de l’utilisation de numéros de téléphone spéciaux dans le cadre de jeux dotés d’un prix, de parrainage ou de marchandisage. Une erreur manifeste pourrait en outre se produire si les aides d’État étaient utilisées pour financer des activités qui n’apportent aucune valeur ajoutée en termes de satisfaction des besoins sociaux, démocratiques et culturels de la société».
Cette même communication fait référence, à plusieurs reprises, au Traité de la CE, article 86, paragraphe 2, selon lequel « les entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général (…) sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence », sans même débattre du caractère non-commercial par excellence d’un service public médiatique ou même de savoir si ce modèle peut s’appliquer dans un contexte qui évolue progressivement vers un système non-commercial, de plus en plus éloigné du marché publicitaire (ex : les cas français et espagnol). En fait, il me semble que l’on se dirige vers un système de financement unique, c’est-à-dire, un système exclusivement subventionné par des fonds publics, ce qui peut dorénavant renforcer la légitimité du service public, à supposer qu’il se distingue effectivement, en matière de contenus, des opérateurs privés.
Paradoxalement, nous sommes face à une conceptualisation qui conduit à un triple, voire même à un quadruple financement non prévu par la Commission : publicité, fonds publics, plus redevance, plus souscription…
À ce sujet, nous défendons qu’il y a (ou qu’il devrait y avoir) une compétence accrue de la part des régulateurs sectoriels – et de plus en plus marginale de la part du régulateur de la concurrence – et de la société (conseils consultatifs, médiateur, associations de téléspectateurs, chercheurs, etc.), en matière d’appréciation du respect des normes qualitatives définies pour les opérateurs publics et du respect de leur mission de service public concernant tout d’abord la qualité et la diversité des programmes, puis leurs activités en général.
En fait, nous pensons que persiste un vieux mal entendu, voire un paradoxe (cf. la vieille dualité de la radiodiffusion publique vis-à-vis de la « culture » et du « marché ») concernant la définition de la mission de service public. C’est notamment le cas lorsqu’il est question d’activités de service public et de service non public, de transparence financière, des multiples formes de financement, de surcompensations et de subventions croisées au profit d’activités commerciales. De notre point de vue, dans un marché hyper-segmenté et d’offre multiple, comme c’est aujourd’hui le cas, il est de plus en plus difficile de justifier l’existence d’opérateurs publics en système de concurrence ou même tirant profit d’activités commerciales.
Compte tenu qu’il y a, à la fois, – comme on peut facilement le constater – un nouveau modèle audiovisuel tout à fait différent de celui en vigueur dans la période du monopole d’état ou de l’oligopole, un accès à plus de 6 500 chaînes en Europe et un contexte numérique, les médias du système public doivent évoluer dans le sens de la réduction et de la densification qualitative de leurs contenus et non vers la tendance inverse.
La présence du service public au cœur des nouvelles plateformes de distribution doit, en effet, faire l’objet d’un débat dans l’espace public. Elle ne peut que se destiner à satisfaire les besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société, sans jamais remettre en question sa légitimité à cause d’effets disproportionnés introduits sur le marché et non nécessaires à l’accomplissement de la mission de service public.
Ainsi, même la présence du service public dans le système de « Pay TV » est hautement discutable. Et cela, de différents points de vue : du point de vue de l’universalité, du point de vue de l’égalité, du point de vue de la cohésion nationale et de tous ceux prévus notamment par la Constitution portugaise, par exemple, mais aussi par la Loi de la Télévision. La Commission nous dit que : « Si, traditionnellement, les services de radiodiffusion publics sont en accès libre (« free-to-air »), la Commission considère que la présence d’un élément de rémunération directe dans ces services (bien qu’ayant une incidence sur l’accès par les téléspectateurs) ne signifie pas nécessairement que ceux-ci ne relèvent manifestement pas de la mission de service public, pour autant que l’élément payant ne porte pas atteinte au caractère distinctif du service public, qui est de répondre aux besoins sociaux, démocratiques et culturels des citoyens, ce qui le distingue des activités purement commerciales».
Mais alors comment justifier un cas comme celui de la chaîne portugaise RTPN ? En effet, cette chaîne publique d’information en continu (24h/24h) cohabite avec deux autres chaînes privées tout à fait identiques (SIC Notícias et TVI24). Dans un tel contexte de similarité, mais aussi de concurrence (doublement) déloyale (au-delà de l’aspect concurrentiel, n’oublions pas l’usage de fonds publics), peut-on vraiment considérer que le SPT répond ici aux besoins sociaux, démocratiques et culturels des citoyens ? Il nous semble que le problème fondamental se traduit ici par la présence excessive de l’État dans des domaines « dangereux » (on peut et on doit se poser la question de l’instrumentalisation de l’information), ainsi que par la création d’effets disproportionnés vis-à-vis de la concurrence. D’ailleurs, la CE le confirme : « (…) il devrait être tenu compte, par exemple, de l’existence d’offres similaires ou substituables, de la concurrence éditoriale, de la structure du marché, de la position de l’organisme public de radiodiffusion sur le marché, du niveau de la concurrence et de l’incidence potentielle sur les initiatives privées ».. Or, ce postulat, annihile pratiquement la possibilité de création d’une chaîne «pay TV» de service public telle que RTPN, au Portugal. En définitive, l’ensemble de ces arguments viennent conforter les prises de position des chaînes privées similaires, ainsi que leurs plaintes en la matière.
Notes de 17 à 31
17) Communication de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État, adoptée para la Commission le 2 Juillet 2009, p.3, paragraphe 5. (link)
18)Voir le communiqué de presse de l’OEA : «Plus de 6 500 chaînes de télévision disponibles en 2008 dans l’Union Européenne et les pays candidats (Croatie et Turquie) », OEA, Strasbourg, le 15 octobre 2008. (link) Ces données proviennent de la base de données MAVISE (link), créée en 2007 par l’Observatoire à la demande de la DG Communication de la Commission européenne. D’ailleurs, comme le dit le document (p.2, §2) : « Tout en ouvrant le marché à la concurrence, les États membres ont estimé qu’il fallait maintenir des services publics de radiodiffusion afin de garantir la couverture d’un certain nombre de domaines et la satisfaction de besoins et d’objectifs d’intérêt général que les opérateurs privés n’auraient pas nécessairement remplis de façon optimale ».
19) Communication de la Commission, op. cit., p. 4, paragraphe 10.
20) EUROBAROMETRE 68 – L’OPINION PUBLIQUE DANS L’UNION EUROPEENNE, p. 151 (link)
21) Communication de la Commission, op. cit., pp. 5-6.
22) Daniel Dayan et José Carlos Abrantes (sous la direction de), Televisão: das Audiências aos Públicos, Lisboa, Livros Horizonte, 2006.
23) Communication de la Commission, op. cit., p. 13, paragraphe 46.
24) Op. cit., p. 13, paragraphe 47.
25) Idem.
26) Communication de la Commission, op. cit., p. 14, paragraphe 48.
27) VERSION CONSOLIDÉE DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE, Journal officiel des Communautés européennes, C 325/33, 24.12.2002. http://eurlex.europa.eu/fr/treaties/dat/12002E/pdf/12002E_FR.pdf
28) Voir « Communiqué de presse », OEA, Strasbourg, le 15 octobre 2008 : « Plus de 6 500 chaînes de télévision disponibles en 2008 dans l’Union Européenne et les pays candidats (Croatie et Turquie) ». http://www.obs.coe.int/about/oea/pr/mipcom2008.html
29) Voir Loi nº 27/2007, du 30 juillet, qui entérine la Loi de la Télévision et réglemente l’accès à l’activité de la télévision et son exercice. Voir Cap. V – Service public de télévision, Article 50. « Principes : 1 - La structure et le fonctionnement de l’opérateur du service public de télévision doivent sauvegarder son indépendance face au gouvernement, à l’administration publique et autres pouvoirs publics, ainsi qu’assurer la possibilité d’expression et de débat des divers courants d’opinion. 2 - Le service public de télévision garantit le respect des principes d’universalité et de cohésion nationale, de diversification, de qualité et d’indivisibilité de la programmation, du pluralisme et de la rigueur, de l’impartialité et de l’indépendance de l’information, tout comme le principe d’innovation ».
30) Communication de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État, adoptée par la Commission le 2 juillet 2009, paragraphe 83.
31) Le texte du paragraphe 88 s’achève sur cette affirmation : «Au cas où les effets négatifs sur le marché seraient prédominants, le financement par l’État de services audiovisuels ne serait jugé proportionné que s’il est justifié au regard de la valeur ajoutée qu’il apporte en termes de satisfaction des besoins sociaux, démocratiques et culturels de la société, eu égard par ailleurs à l’offre globale de service public déjà existante». Il faut souligner ici la notion de «valeur ajoutée» comme une importante contribution à la caractérisation même des services «free-to-air», ce qui, d’ailleurs, est rare dans la législation communautaire, en ce qui concerne notamment les services d’intérêt économique général de radiodiffusion. Aussi, les critères qualitatifs sont, selon le Tribunal de première instance, « la raison d’être du SIEG de la radiodiffusion dans le paysage audiovisuel national et il n’y a donc pas de raison qu’un SIEG de la radiodiffusion défini en termes larges, mais qui sacrifierait le respect de ces exigences qualitatives au profit d’un comportement d’opérateur commercial [...] continue d’être financé par l’État […] ».T-442/03, SIC/Commission, point 211.
Le paragraphe 90 apporte une précision importante : «Ces considérations n’empêcheront pas les organismes publics de radiodiffusion de tester de nouveaux services novateurs (sous la forme de projets pilotes, par exemple) à petite échelle (par la durée et l’audience) et aux fins de collecter des informations sur la faisabilité et la valeur ajoutée du service envisagé, pour autant que cette phase d’essai n’équivaille pas à l’introduction d’un service audiovisuel nouveau important à part entière.»
